按照《食品安全法》第28条第2款规定，在制定食品安全标准之前，先要由食品安全风险评估专家委员会实施风险评估。
现场检查与非现场检查的分类并不新鲜，早在2000年由证监会颁布的《证券公司检查办法》第5条就提到了检查方式分为现场和非现场两种：现场检查指检查人员亲临检查现场，通过听取汇报、查验有关资料等方式进行实地检查。北威州警察机关在高等院校、居民登记部门、移民局共享的数据库基础上，根据性别、年龄、民族、宗教信仰和出生国几个标准，构建了筛选模型并得到了一个30000人的数据库，与联邦刑事调查局所掌握的数据库比对后，最后定位到11004个所谓的潜伏者，后来经过调查未发现一位真正的嫌疑对象。
[18]所以，在讨论规范必要性之前，得先对该行为进行学理归类。此外，数据质量决定着大数据检查的精准度，所以在数据收集阶段就应当按照统一标准进行，从其他公共管理和服务机构共享获得的数据则面临着严峻的质量管控难题，为确保数据的完整性、准确性、时效性和可用性，行政机关应当时刻进行清洗和评估验证。[14]由于公安机关承担着行政和刑事方面的双重职能，需根据任务的不同属性将警务预测归置于不同的法律部门予以研判，容易判断的是利用警务预测进行治安和交通状况的分析属于行政法领域。刑事法领域已经高度关注了大数据侦查这样的现象，我国行政法领域在这方面的研究较少。因此，行政检查完全符合行政行为的要件，而不是不产生法律效果的行政事实行为。
[13]关于警务预警系统的运行，参见张可：《大数据侦查之程序控制：从行政逻辑迈向司法逻辑》，载《中国刑事法杂志》2019年第2期，第133-135页。附属说认为，行政检查乃是行政处罚、行政许可、行政强制等决定的阶段性或者辅助性行为。在本文中，笔者拟从批判将《行政处罚法》视为行政处罚权全面下移依据的观点入手，以释义学手段阐明《行政处罚法》第24条及整个《行政处罚法》在行政执法权全面下移中的定位，论证其作为行政执法权全面下移规范基础的功能性局限。
[22]《全国人大常委会2021年度立法工作计划》于2020年11月27日第十三届全国人民代表大会常务委员会第78次委员长会议原则通过，2021年4月16日第十三届全国人民代表大会常务委员会第91次委员长会议修改。既然行政处罚权的配置不是由《行政处罚法》来完成的，那么如果《行政处罚法》要涉及或者改变行政处罚权的配置，也就只能采用例外立法或者特殊条款方式，而不可能进行结构性的改变。上述现象意味着行政执法权全面下移从国家政策层面转化为了地方实践，它不再是某地或者某个领域的试点，而是已然成为一种普遍化的行政法现象。在特殊情形下，省级人民政府可以将由县级以上人民政府职能部门行使的行政处罚权赋予镇街。
[11]贾圣真：《行政任务视角下的行政组织法学理革新》，载《浙江学刊》2019年第1期。因为《地方组织法》只有一个条款明确街道办事处的法律地位，即作为市辖区和不设区的市的派出机关（当下许多县也设了街道办事处），至于其具体职能、权限则未提及。
[7]杨登峰：《行政改革实践授权制度的法理分析》，载《中国社会科学》2018年第9期。具体而言，应当通过《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的修改赋予镇街执法主体资格，在此基础上以行政法规、地方性法规等形式安排镇街机构设置与人员编制，理顺镇街执法与县（市、区）职能部门的关系，并为镇街执法提供必要的财政保障。[2]《行政处罚法》第24条规定：省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。三是镇街与区县职能部门的关系发生变化。
这种权力的转移导致了条块关系的显著变化，即镇街从协助、配合的角色转变为了执法权的行使者，而县级人民政府职能部门则需更多地从业务指导、执法监督以及执法效果考核等方面来确定与镇街的关系。[9]在《行政处罚法》中，其第22条、第23条、第24条、第25条，均为第四章管辖的具体化，其中第23条是管辖主体的一般规定，即行政处罚由县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。为了解决这一问题，笔者建议在《地方组织法》修订时，可在现有第61条有关乡镇人民政府职权规定的基础上增加一项内容，具体表述为法律、法规规定的执法职权。[14]而在整个行政的条块结构中，区县与乡镇的关系独具特色。
应松年教授对该现象直接作出批评，认为并不是所有的镇街均具备相应的执法承接能力，《行政处罚法》第24条仅限定为‘符合条件的乡镇人民政府、街道办事处，太过笼统，难以为地方下放执法权提供明确指引和约束。（二）行政组织法结构性调整的未来展望 关于我国行政组织的制度完善进路，我国早有学者对此提出过分级制定组织法的学术建议，即依层级分别制定《省组织法》《市组织法》《县组织法》《乡镇组织法》等。
随着行政执法权的普遍下移，执法主体身份将会成为镇街对外发生关系时的重要身份。由此形成了镇街在地理条件、人口规模、区域面积以及在整个市县行政区中功能定位的差异，这导致不同的镇街承担的公共职能既具有共通性，又具有差异性。
如果我们把行政处罚权看成一个整体，那么它是由诸如环境、市政管理、市场监管、交通、海关、税务、文化等具体领域的行政处罚构成的。人们将《行政处罚法》第24条视为行政处罚权全面下移依据的重要原因，是将该条作为一般授权条款。[5][英]约瑟夫·拉兹：《法律体系的概念》，吴玉章译，中国法制出版社2003年版，第201页。三是重新厘清县级人民政府职能部门与镇街的关系，即行政执法权下移后，作为原行政执法主体的县级人民政府职能部门与镇街的关系转变为业务指导与监督关系。[20]也许，从长期来看，上述立法形式和制度建议能彻底根治我国行政组织体系中存在的诸如权责不清、建制不明确、结构和规模不合理等问题。实践中，各地经济发展水平差距较大，自然地域条件等亦不相同，由此形成了镇街在信息化建设水平、财政支持、执法队伍建设乃至观念等方面的差异。
在基层治理中，财权与事权之间的不匹配是近年来广受诟病的现象。[21]吴鹏飞：《中国儿童福利立法：时机、模式与难点》，载《政治与法律》2018年第12期。
文章来源：《政治与法律》2022年第1期。不过，街道办事处执法主体身份的确认则要复杂一些。
[24]按照《行政处罚法》的字面理解，县（市、区）人民政府职能部门对镇街执法是有监督考核权的，但当不同管理领域的执法权由镇街承担以后，如果相关的县（市、区）人民政府职能部门一一去镇街考核、督察，那么镇街必定难以承受，因此必须从制度上对监督考核予以简化和优化。关键词: 行政执法权全面下移。
第二，从条文字面含义来看。我们在思考这一问题时，应当以可获得性为原则，不进行大规模的制度重构。监督的是镇街执法的个案行为还是整体执法行为的规范化。在此，需要关注的是，随着行政执法权从县级职能部门下移到镇街以后，依编随事走的规则，原本属于县级职能部门的人员和编制应当如何同时转移到镇街呢？虽然这不是个难于厘清的法律问题，却是一个不易操作的实践难题。
虽然我国于2010年左右启动了行政执法权下移的实践探索，但行政执法权的全面性下移却是近年来的事情，其最为标志性的政策性文件便是中共中央办公厅和国务院办公厅于2019年联合发布的《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》。但在行政执法权下移的语境下，县级人民政府职能部门的执法权被剥离出来，逐步赋予了镇街。
另一种是具体列举形式。因此在本文中，镇街行政法身份的变化，意指其原本作为不具有行政执法主体资格的组织，因行政执法权下移而成为了真正意义的行政执法主体。
一是确认镇街行政执法主体身份。第二，行政执法权的下移不是选择性地、有甄别地赋权，而是一揽子下移。
作者简介：卢护锋，法学博士，广州大学法学院副教授。从功能上说，这个规范只是一般授权规定，既承认乡镇人民政府的行政执法职能，以满足其行使行政执法权的客观需求，又不会导致乡镇执法权的无限膨胀，因为它能享有哪些执法权以及执法权限的范围有多大，要取决于法律、法规的具体授权规定。不同的执法权下移不是要形成与上级部门一一对应的执法机构，对于功能接近或者性质相同的执法权要尽可能统合，以综合执法的组织形式行使行政执法权，提高执法效率。以上构成了本文的研究旨趣。
因此，在组织法上合理划分县（市、区）与镇街的财政事权与支出责任极有必要。一般授权与特殊授权是一对相关概念。
哪些事项为部门法定职责，需镇街协作配合和协同落实。具体而言，可将县（市、区）和镇街的公务员在招聘、录用时整体打通，并优先考虑镇街的名额配置。
根据不同类型、不同规模乡镇工作实际，确定党政机构设置形式和数额，可设若干综合办公室，也可只设若干综合性岗位。二是镇街如何接得起全面下移的行政执法权。
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